Мизрах Игорь: Быть или не быть новым изменениям в Конституцию Украины

Как сообщил политик и эксперт Игорь Мизрах, Конституционную комиссию по разработке поправок создают при Администрации Президента Украины, а точный состав объявят 12 марта 2015 года . 

В четверг 12 марта Президент Петр Порошенко объявит состав Конституционной комиссии, которая разработает и внесет в парламент финальный вариант поправок в Основной закон - Конституцию.

Игорь Мизрах пояснил, что комиссия, фактически, создается при АП. "В нее делегированы представители от всех фракций. Договоренность такая, что в ВР не будет никакой отдельной рабочей группы. Есть профильный комитет, который будет заниматься поправками в Конституцию, и есть группа в АП под руководством президента", – объяснил "Обозревателю" политик и эксперт Игорь Мизрах. От "Батькивщины" в Конституционной комиссии будет трудиться глава фракции Юлия Тимошенко. Народный Фронт делегировал Леонида Емца, а "Самопомич" – второго вице-спикера Оксану Сыроед и Елену Сотник. Другие фракции еще определяются, пишет Обозреватель. 

По мнению Кожемякина, свои первые наработки комиссия должна представить в конце апреля или начале мая: "Если местные выборы мы хотим провести в октябре этого года".

Также Мизрах рассказал, что в основу работы Конституционной комиссии ляжет президентский законопроект поправок, который уже прошел оценку Венецианской комиссии. Но, как уже сообщалось, еще прошлый созыв Рады и общественность раскритиковали этот документ. 

"Предлагалось создать на местах институт представителей президента (наряду с губернаторами, должность которых после поправок в Конституцию, должна стать выборной)", — отмечал заслуженный юрист Украины, экс-нардеп нескольких созывов и один из авторов Основного закона Юрий Кармазин. Более того, по его словам, исполкомы и местная власть получили бы всю власть на местах, а функция общего надзора, которая была у прокуратуры (ВР лишила прокуратуру такой функции), перетекала к представителям президента на местах. По сути, это попытка сделать президентско-парламентскую форму правления.

Но, по словам нардепов, все ранее предложенные президентом нормы будут пересмотрены.

Также опроверг Мизрах и разговоры о том, что в Конституции за Донбассом могут закрепить некий "особый статус" или даже возможность создания в регионе некой свободной экономической зоны со специальными торговыми отношениями с ЕС и РФ. Слухи об этом появились после "Минска-2". Действительно, Петр Порошенко допускал возможность создания на Донбассе некой свободной экономической зоны. "Но никто даже и в мыслях не допускает записывать это в Конституцию. А особый статус Донбасса прописан в соответствующем законе, который начнет действовать, сроком на три года, сразу после проведения местных выборов в октябре",- сообщил Игорь Мизрах.

"Могу заверить, что наша позиция: Украина – это унитарное и суверенное государство. И никакой федерализации, прямой или непрямой, в изменениях к Конституции не будет. Вопрос децентрализации, конечно, будет предусмотрен. Но он поднимался задолго до вооруженного противостояния. Органы местного самоуправления должны получить дополнительные полномочия. Это европейская практика, которую мы должны внедрить, а не жить по старым советским нормам", – отметил Емец.

Соглашаются с ним и коллеги по коалиции. "Это, наверное, на уровне разговоров. Каждое такое предложение должно детально обсуждаться. Отделять каким-то образом территории и определять, какими они должны быть, мне кажется это опасным. Пока не закончится война, вносить кардинальные изменения в Конституцию относительно Донбасса, Луганщины и Крыма нельзя", – считает Кожемякин.

А для большего понимания, Игорь Мизрах сделал экскурс в историю о том, как в годы независимости "создавалась Конституция Украины".
Пять кампаний, направленных на изменение Конституции
В период с 1996 года президенты Украины (Кучма, Ющенко, Янукович) были инициаторами пяти кампаний по внесению изменений в Конституцию Украины, две из этих кампаний (в 2000 и 2009 годах) окончились безрезультатно; две другие (в 2004 и 2010 годах) привели к коренному изменению политического строя Украины; последняя же, пятая кампания инициирована президентом Януковичем в 2011 году и продолжалась до его отставки в 2014 году.

Референдум об изменении Конституции в 2000 году
В августе 1999 года (в начале президентских выборов, которые состоялись в ноябре-1999) президент Кучма высказался за проведение всенародного референдума с целью внесения изменений в Конституцию.
15 января 2000 года президент Кучма подписал Указ о проведении референдума.
16 апреля 2000 года прошло голосование по всенародному референдуму по четырём вопросам :

1) о введении двухпалатного парламента;

2) о праве президента распускать парламент, если в течение месяца он не сформирует постоянно действующее большинство или в течение трёх месяцев не утвердит бюджет;

3) о сокращении депутатов с 450 до 300; 

4) о лишении депутатов неприкосновенности. 

На все эти вопросы рефередум дал положительный ответ; но ни один из них не был имплементирован в парламенте.

Общее направление предложенных изменений в Конституции было — усиление власти президента и ослабление парламента. Наибольшие последствия могло иметь введение двухпалатного парламента — предполагалось, что «верхняя палата» будет формироваться при участии президента; и будет выполнять контроль за законами и постановлениями, которые приняты нижней палатой парламента.

Конституционная реформа 2004 года
«Конституционная реформа» в 2003—2004 годах происходила по инициативе президента Кучмы при поддержке премьер-министра Януковича. Направление этой реформы было противоположно предыдущим инициативам Кучмы, а именно, президент Кучма предложил — ослабить власть будущего президента и превратить Украину в парламентскую республику, в которой правительство будет формироваться парламентом.
Национальный конституционный совет 2007 года
27 декабря 2007 согласно Указу президента Ющенко был создан «Национальный конституционный совет», который должен был подготовить концепцию системного обновления Конституции (см. газету «Урядовий кур'єр» от 9 января 2008, С.6). 25 августа Президент В. Ющенко подписал указ о всенародном обсуждении «Конституционной реформы». Планировалось, что до 1 декабря 2009 пройдёт всенародное обсуждение, а потом будет объявлен референдум. Однако политическое влияние Ющенко и среди «синего», и среди «оранжевого электората» (который в то время уже ориентировался на Ю. Тимошенко) — было настолько мало, что эта его инициатива не получила практического воплощения.

Отмена Конституционной реформы в 2010 году и Конституционная Ассамблея
30 сентября 2010 года произошла отмена «Конституционной реформы» Конституционным Судом Украины — без голосования в Верховной Раде. До настоящего времени (конец 2013 года) вопрос об отмене «Конституционной реформы» не был подтверждён решением Верховной рады.

После отмены «Конституционной реформы 2004 года» стал вопрос о подтверждении этой отмены голосованием в Верховной Раде. Однако в Верховной Раде не набиралось «конституционное большинство», и тогда президент Янукович, в качестве компромисса, заявил о готовности разработать «новую редакцию Конституции». Этот процесс опять был назван «Конституционной реформой».

18 мая 2012 года президент Янукович издал Указ о создании Конституционной Ассамблеи (председателем её был назначен экс-президент Л. Кравчук), которой было поручено разработать новую конституцию, для дальнейшего её принятия в парламенте Украины.

2004 год. Принятие «Конституционной реформы» в Верховной Раде (402 голоса)
Во время Оранжевой революции (в начале декабря 2004 года) президент Л. Кучма (при поддержке соцпартии Мороза, компартии Симоненко, при поддержке премьер-министра Януковича) поставил условие, что согласится на «переголосование второго тура президентских выборов» только в обмен на принятие в парламенте «Конституционной реформы» (к этому времени Верховный Суд Украины уже принял 3 декабря 2004 года решение о «невозможности установления результата на выборах президента, по причине массовых фальсификаций»).

Для преодоления острого политического кризиса, стремясь остановить эскалацию противостояния в стране, по требованию политических сил Леонида Кучмы, Виктора Януковича, соцпартии и компартии — 8 декабря 2004 года Верховная Рада приняла (402 голоса «за», в частности «за» голосовала вся фракция «Партии регионов»; но не голосовала вся фракция «Блока Юлии Тимошенко» и лично Виктор Ющенко и Юлия Тимошенко) Закон Украины № 2222-IV «о внесении изменений в Конституцию Украины» и (в пакете к нему) «Закон о внесении изменений в закон о выборах Президента» (последний позволил провести переголосование второго тура выборов Президента). Президент Украины Леонид Кучма подписал эти документы немедленно после голосования — на трибуне Верховной Рады.

Закон об изменении в Конституции (о политической реформе) предусматривал переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме управления — то есть формирование правительства осуществлял не президент, а «коалиция депутатских фракций»; также срок полномочий Верховной Рады был продлён до 5 лет (по Конституции-1996 — 4 года).

Согласно заключительным и переходным положениям закона, основные положения «Конституционной реформы» начинали действовать с момента инаугурации нового президента, а менее значимые положения (относящиеся к системе местного самоуправления) — либо с 1 января 2006, либо с 1 сентября 2005 (в зависимости от того, будет ли к 1 сентября 2005 года принят «Закон о местном самоуправлении» (законопроект 3207-1), который впоследствии так и не был принят).

2006 год. Янукович против отмены Конституционной реформы 2004 года
В 2005—2009 годах руководители «Партии регионов» неоднократно заявляли, что они полностью поддерживают «Конституционную реформу 2004 года» и категорически против её отмены. В частности, 9 сентября 2006 года Янукович заявил на телеканале "Интер", что нет юридических оснований для отмены «Конституционной реформы»:

«Конституционная реформа произошла и уже действует 11 месяцев, и стремление политиков делать какие-либо шаги к отмене ныне действующей Конституции — они не будут иметь последствий юридических».
Янукович также отметил, что мировой опыт показывает, что парламентско-президентская система является наиболее эффективной, так как позволяет создать эффективный механизм сотрудничества правительства и парламента.
2010 год. Отмена Конституции 2004 года (без голосования в парламенте)
В середине 2010 года «252 народных депутата» (фракция «Партия регионов» и их союзники в парламенте) направили в КС Украины запрос с требованием отмены «Конституционной реформы».

30 сентября 2010 года КС Украины принял решение о том, что Закон № 2222 о внесении поправок в Конституцию Украины (принятый в Верховной Раде 8 декабря 2004 года и известный как «Конституционная реформа») был принят с нарушением процедуры, а именно, перед голосованием в него были внесены изменения, которые не прошли экспертизу в Конституционном Суде. На этом основании Конституционный Суд Украины 30 сентября 2010 года прекратил действие Конституции в редакции 2004 года, которая действовала в период 2005—2010 годов:

«Закон N2222 теряет силу со дня принятия этого решения», — говорится в вердикте суда. Конституционный Суд объявил, что с 30 сентября 2010 года действует Конституция 1996 года. На органы государственной власти была возложена задача привести нормативно-правовые акты в соответствие со старой Конституцией в версии от 28.06.1996 года. Решение Конституционного Суда обязательно для выполнения на территории Украины, окончательное и обжалованию не подлежит.
Однако по Конституции Украины, изменения в тексте Конституции Украины могут быть приняты только ВР Украины, то есть требуется провести голосование на двух сессиях Верховной Рады с соблюдением всех процедур (в частности, согласно статьям 155 и 156 Конституции Украины в редакциях и 1996, и 2004 годов, требуется чтобы за изменения Конституции проголосовало «конституционное большинство» в 300 голосов).

В «Особом мнении» к указанному решению Конституционного Суда — судьи В.И. Шишкин и П.Б. Стецюк отметили, что Конституционный Суд вправе признать нарушения в процедуре принятия Закона № 2222 (Конституционной реформы), но:

не имел прав на смену «существующего устройства власти в Украине», а должен был лишь поручить Верховной Раде принять решение о подтверждении «Конституционной реформы», или о её отмене, поскольку изменения Конституции могут быть осуществлены только через голосование в Верховной Раде, ведь существует «исключительное право Верховной Рады Украины на „окончательное вмешательство“ в текст Конституции Украины, за исключением разделов I, III, XIII, когда такое право принадлежит непосредственно украинскому народу… Такой подход вытекает из положений части второй статьи 19 Конституции» (из «Особого мнения» В. И. Шишкина).
Конституционный Суд незаконно возложил на себя функции Верховной Рады: «Конституционный Суд Украины… совершив конституционный пересмотр существующего устройства власти в государстве, взял на себя полномочия учредительной власти в государстве (Верховной Рады и президента), что противоречит части второй статьи 19 Конституции Украины» (из «Особого мнения» В. И. Шишкина).
Политики оппозиционного лагеря (прежде всего Ю. Тимошенко) заявили, что Конституционный Суд по поручению президента Януковича — совершил антиконституционный переворот, в результате чего президент Янукович присвоил себе право на формирование правительства. Но оппозиция не смогла эффективно противодействовать указанному решению Конституционного Суда, поскольку в те времена на Украине активно развивались процессы, которые в шести постановлениях Европейского Парламента названы «политически мотивированное судебное преследование».

Сомнения относительно легитимности указанного решения Конституционного Суда высказываются известными юристами даже через несколько лет — например заслуженный юрист Украины, профессор Виктор Мусияка, который был одним из авторов Конституции-1996 (в момент её принятия работал на должности «Постоянный представитель президента в Верховной Раде») заявил 28 июня 2013 года (в День Конституции Украины): «Трудно сказать, какая Конституция сейчас действует».

Реакция ПАСЕ и Венецианской комиссии
5 октября 2010 года ПАСЕ обратилась к «Венецианской комиссии» с просьбой дать оценку решению КС Украины об отмене политреформы 2004 года. 18 декабря 2010 года «Венецианская комиссия» составила свое мнение, в котором назвала «крайне необычным для европейского конституционного права» тот факт, что поправки к Конституции Украины были признаны Конституционным судом Украины «противоречащими Конституции» после того, как они действовали шесть лет.

2014 год. Возвращение к Конституции в редакции 2004 года (386 голосов)
21 февраля 2014 года Верховная Рада Украины проголосовала за восстановление Конституции Украины в редакции 2004 года — «за» проголосовало 386 депутатов, в том числе 140 депутатов «ПР», 89 «Батькивщина», 40 «Удар», 35 «Свобода», 32 Компартии Украины (из 32), 50 не фракционных депутатов[. Согласно ст. 94 Конституции Украины (в ред. от 28.06.1996), если президент Украины в течение 15 дней (в данном случае, до 8 марта) не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным президентом Украины и должен быть подписан и официально обнародован. Однако, не дожидаясь окончания этого срока, председатель Верховной Рады Александр Турчинов подписал закон о восстановлении конституции в редакции 2004 года и 23 февраля он был опубликован.

Конституция была восстановлена на том основании, что 30 сентября 2010 года она была отменена решением Конституционного Суда, без голосования в парламенте, что грубо противоречит положениям самой Конституции и в редакции 1996 года, и в редакции 2004 года.

На основании восстановленной Конституции — 27 февраля 2014 в парламенте была создана правящая коалиция «Европейский выбор», которая (в соответствии с Конституцией) в тот же день создала правительство Премьер-Министра Яценюка.

А раннее, 22 февраля 2014 года, когда стало известно, что президент Янукович находится в Харькове, Верховная Рада констатировала, что он самоустранился от исполнения полномочий президента, поэтому Верховная Рада проголосовала за лишение Януковича президентских полномочий и назначила досрочные выборы президента на 25 мая 2014 года («за» 328 депутатов, в том числе большая часть фракции «Партии регионов»). Находясь в Харькове Янукович заявил, что не уйдет в отставку.

23 февраля 2014 года Верховная Рада проголосовала за то, чтобы, согласно статье 112 Конституции Украины (в ред. от 08.12.2004), временно возложить обязанности президента на председателя парламента А. Турчинова («за» 285 депутатов), до избрания президента на досрочных выборах 25 мая 2014 года. Однако, согласно данной статье председатель Верховной рады может стать и. о. президента только в случае досрочного прекращения полномочий президента (полномочия действующего на тот момент президента Януковича не были досрочно прекращены, как этого требуют ст. 108—111 Конституции Украины).