Об этом говорят: Децентрализация власти сегодня. Проблемы и реальности

Прошло более 8 месяцев с того времени, как был обнародован проект изменений в конституцию, поданный Администрацией президента в Верховную Раду.

В нем был фактически обойден один из ключевых пунктов реформы, о важности которой говорят не только в Украине, но и во всем мире – децентрализации власти. В проекте изменений внесено право президента расформировывать орган самоуправления, если какое-либо из его действий обжаловано в суде, пишет mizrakhigor.wordpress.com

И вот наконец-то известный эксперт в вопросах политики и экономики Игорь Мизрах рассказал о децентрализации на сегодняшний день: вводятся региональные стратегии, механизм добровольного объединения общин и должность старосты в деревнях. 

Вот что планирует Президент Украины со своей командой.

Принятые и подписанные Президентом законы «Об основах государственной региональной политики» и «О добровольном объединении территориальных общин» является важным шагом на пути к децентрализации, заявил Игорь Мизрах.

Президент неоднократно подчеркивал, что децентрализация - одна из основных задач, которые сегодня стоят перед властью. При разработке механизмов децентрализации за основу взят опыт Польши. Первыми шагами на этом пути были изменения в Бюджетный кодекс, внесенные в конце прошлого года.

До последнего времени в независимой Украине фактически сохранялась система территориальной организации власти еще с советских времен. Тогда ее главной целью было обслуживание административно-командной системы и плановой экономики.

Подписанный Президентом 1 марта Закон «Об основах государственной региональной политики» определяет новые приоритеты развития регионов, среди которых эффективное использование внутреннего потенциала регионов, стимулирование и поддержка местных инициатив, сокращение разрыва между уровнем жизни людей в разных регионах, повышение конкурентоспособности регионов, пояснил Мизрах Игорь

Закон определяет, что, кроме Государственной стратегии регионального развития Украины, каждый регион должен иметь собственную семилетнюю стратегию развития. Сратегии будут разрабатывать местные ОГА, с учетом особенностей каждого региона. Каждая стратегия будет иметь план мероприятий по ее реализации. Закон определяет также механизмы и источники финансирования государственной региональной политики.

Этот закон - учредительный документ, и необходимо разрабатывать конкретные планы и механизмы развития регионов. Но без его принятия это было бы невозможно.

Подписанный Президентом 3 марта Закон «О добровольном объединении территориальных общин» определяет конкретный механизм добровольного объединения территориальных общин, которого раньше не существовало. «Создание мощных, самостоятельных и самодостаточных территориальных общин является важной частью процесса децентрализации», - отметил Мизрах Игорь.

Отныне, чтобы объединиться в общину, граждане должны внести соответствующее предложение на рассмотрение городского или поселкового головы. После завершения общественного обсуждения предложение должен одобрить местный совет. Далее председатель совета направляет предложение об объединении голове смежной общины - и процедура повторяется. Когда все советы городов или поселков, которые хотят объединиться, принимают соответствующие решения, создается совместная рабочая группа, которая готовит проекты решений о добровольном объединении территориальных общин. Проекты должны пройти общественные слушания и получить одобрение от местного совета. В последнюю очередь принять их должны соответствующие областные советы.

Мизрах Игорь подчеркнул, что следствием внедрения действенного механизма объединения общин станет эффективное функционирование местного самоуправления, планирования развития, внедрения оперативного управления территориями.

Особенно Мизрах Игорь обратил внимание на тот факт, что добровольное объединение территориальных общин будет получать конкретную государственную поддержку, в том числе и финансовую, в виде субвенций на формирование инфраструктуры, которые определяются государственным бюджетом.

Игорь Мизрах привел пример первой модели возможного объединения территориальных общин - в Маньковском районе Черкасской области, где местная община предложила модель объединения советов у крупнейших населенных пунктов района в 5 консолидированных общин. В бюджеты таких общин будет засчитываться 60% налога на доходы физических лиц и поступать базовая дотация из государственного бюджета. Советы будут иметь право формировать свою сеть бюджетных учреждений для обеспечения населения качественными услугами. Предлагается оставить в каждой общине по одной школе, детскому саду, Дома культуры и библиотеки. Это позволит оптимизировать сеть бюджетных учреждений от 121 до 30 заведений и сэкономить 4,2 млн грн, которые планируется направить на приобретение школьных автобусов, компьютеризацию школ и улучшение материально-технической базы существующих бюджетных учреждений. Только на содержании аппарата сельских советов экономия составит около 2,9 млн грн.

Мизрах Игорь также обратил внимание на внедрение Законом института старост. Староста избирается в селах и поселках решению местного совета на срок ее полномочий и представляет интересы жителей села в исполнительном органе местного совета объединенной территориальной общины. Он также участвует в подготовке бюджета территориальной общины в части, касающейся финансирования программ на территории соответствующего поселка.

«Так выглядит процесс децентрализации. Следующим этапом должно стать внесение изменений в Конституцию. Конституционная комиссия, которая будет разрабатывать эти изменения, будет сформирована в ближайшее время», - сообщил Мизрах Игорь.

Мизрах Игорь отметил, что децентрализация - это передача территориальным органам части полномочий, которые до сих пор принадлежали центральным органам власти, в первую очередь, бюджетных. Децентрализация не имеет ничего общего с федерализацией. Украина была, есть и будет унитарным государством . Более 85% населения твердо стоят на позиции унитарного государства. Ряд вопросов децентрализация не коснется никак: «Это касается обороны, национальной безопасности, внешней политики, борьбы с коррупцией, соблюдения прав и свобод граждан и, безусловно, территориальной целостности Украины».

По словам Игоря Мизраха децентрализация базируется на принципе субсидиарности - одному из основополагающих принципов Европейского Союза, согласно которому сообщество предпринимает какие-либо меры только в том случае, если они эффективнее соответствующих меры на низших уровнях.

Нужно понимать, что сама по себе децентрализация не является признаком ослабления центральной власти. 

Децентрализация – это, скорее, эффективный инструмент улучшения качества управления государством и финансовыми потоками, уверен Мизрах Игорь.
Не вызывает сомнений, что деятельность сепаратистов на востоке Украины в конечном итоге направлена на федерализацию страны. Это, в свою очередь, в будущем даст возможность братским державам разобрать Украину по частям, согласно плану, с помощью которого уже был аннексирован Крым.
Перспектива федерализации страны растет с каждым днем, и с каждым погибшим украинским солдатом. Если еще год назад об этой идее даже не принято было говорить, то сейчас политики уже ее серьезно обсуждают. Все идет к тому, что через несколько месяцев у власти просто не будет другого выбора, как вынести данный вопрос на наивысший уровень обсуждения и утвердить проект федерализации страны, по меньшей мере, в light-версии.
Предотвратить планы по внутреннему расколу Украины власть может, лишь проявив инициативу и выдвинув собственный альтернативный проект реформирования страны. В сложившейся ситуации президенту и правительству стоит сделать первый шаг и анонсировать широкую программу децентрализации как альтернативу очень опасным для страны проектам федерализации. Что и сделала сегодня Администрация Президента Украины, сообщил Мизрах Игорь.

Если убрать политическую подоплеку и страх отдельных чиновников потерять корыто, из которого они кормятся, а профессионально посмотреть на данный вопрос, то децентрализация является весьма перспективной идеей, реализация которой может пойти на благо государства.
Она позволит укрепить центральную власть, предоставив ей возможность сконцентрировать внимание и ресурсы на задачах национального уровня и освободив ее от множества текущих вопросов, которые куда более эффективно могут решаться на местном уровне.
Децентрализация является одним из фундаментальных принципов системы государственного управления развитых стран. В ее истоках лежит гипотеза теории менеджмента о том, что сужение круга задач приводит к повышению качества их выполнения и улучшению результатов работы.
На основе этого предположения центральные правительства развитых стран пытаются максимально разгрузить себя от локальных функций, которые более эффективно могут выполнять органы местного самоуправления, сконцентрировавшись на реализации общенациональных задач. Как правило, центральные власти в развитых странах оставили за собой такие функции, как национальная оборона, макроэкономическая политика, денежно-кредитная сфера, судебная система, управление транспортными коммуникациями государственного значения.
В свою очередь, образование, медицина, коммунальное хозяйство и коммунальные коммуникации, пожарная безопасность, благоустройство, охрана правопорядка – переданы на местный уровень.
Закономерно, что реальная децентрализация государственного управления (соответственно, и расходных обязательств) всегда сопровождается передачей органам местного самоуправления эквивалентных финансовых источников. Передача полномочий без адекватного расширения их финансовой базы чревата превращением органов местного самоуправления в институты, занимающиеся пассивной реализацией политики центральной власти.

При отсутствии средств они не имеют собственных ресурсов для развития управляемых административно-территориальных единиц, и таким образом снимают с себя ответственность за их социально-экономическое положение. В итоге органы местного самоуправления не имеют ощутимого политического веса, а ведущую роль в вопросах регионального развития продолжает играть государство. Такую модель можно назвать псевдодецентрализацией. Именно такой вариант децентрализации был заложен в Бюджетном кодексе 2010 года и политических инициативах уже новой власти. 

Однако, если провести реальную децентрализацию, то можно получить весьма положительные результаты. К примеру, в ЕС, где данный процесс был осуществлен не только в федеральных странах и странах с исторически влиятельными позициями местной власти, но и в унитарных государствах, опыт показал, что децентрализация обеспечивает серьезные позитивные изменения.

Во-первых, повысишается качество государственного управления на центральном уровне.
Правительства получили возможность заниматься действительно важными делами национального масштаба. Чиновники фокусируются на государственных проблемах и развитии государства как такового. Им не мешают сотни локальных вопросов, которые отвлекают внимание и ресурсы.
Это было бы очень полезно для украинского Кабинета министров, чиновники которого, к примеру, грязнут в дерибане госзаказов на модернизацию водопровода в каком-то селе, полностью проваливая жилищно-коммунальную реформу.
Очевидно, что эффект оказался бы куда большим, если бы правительство занималось системными проблемами, а не пыталось решать множество текущих проблем, часто в тех регионах страны, которые никто из соответствующего ведомства, возможно, никогда и не посещал.

Во-вторых, повышается качество работы местной управленческой элиты.
Когда органы местного самоуправления имеют собственные средства и полномочия по их мобилизации, они несут политическую ответственность за социально-экономическое положение соответствующей административно-территориальной единицы.
В этом случае общественность акцентирует внимание именно на местных чиновниках, что стимулирует последних работать более эффективно, если они хотят остаться у власти. Под давлением ответственности и угрозы потери власти на выборах правящие политические силы пытаются удовлетворить интересы максимально возможного количества людей, что и есть критерием эффективности работы.
Если же местные власти не несут политической ответственности за состояние населенного пункта или региона, то просчеты экономической политики на региональном уровне можно объяснить недостаточным финансированием из государственного бюджета – соответственно, и ничего не делать. Текущая ситуация в Украине – лучший тому пример.

В-третьих, децентрализация власти и бюджетной системы способствует повышению эффективности использования бюджетных средств.

Очевидно, что центральное правительство, которое в большей степени занимается общенациональными задачами и географически расположено в столице, физически не может ориентироваться в проблемах разнородных регионов страны. Поэтому, основываясь на неполной информации, оно при всем желании не способно эффективно расходовать бюджетные ресурсы по многим направлениям.
Если же бюджетными средствами распоряжаются органы местного самоуправления, которые обычно формируются из представителей местной элиты, знакомых с местными проблемами, то это способствует более эффективному использованию государственных средств. Не то, чтобы полностью исчезнет коррупция, однако проблемы будут решаться более эффективно.

Преимущества децентрализации системы государственного управления очевидны. Однако украинские власти всех политических оттенков всегда боялись начать этот процесс. Частично это обусловлено непониманием сути данного процесса, частично – боязнью потерять финансовые потоки, с которых они получают колоссальные доходы.

Как правило, украинские власти щедро передают на места только обязанности, то есть расходы. Однако доходная база бюджета по-прежнему остается очень централизованной. В связи с этим ключевое внимание в проектах децентрализации необходимо отвести именно децентрализации налоговой системы. Возможным вариантом решения данной задачи может быть переход на связанную модель налогов. Ее суть заключается в закреплении за местными бюджетами части поступлений от государственных налогов, которые не будут учитываться при расчете межбюджетных трансфертов.

Очевидно, что те налоги, на сбор которых местные органы власти оказывают достаточно слабое влияние (прежде всего, НДС), должны остаться исключительно «централизованными» налогами. Наиболее эффективной мерой является закрепление за местными бюджетами части налога на прибыль предприятий. К слову, это повысит заинтересованность местных органов власти в сборе этого налога. Ведь сейчас его поступления не влияют на размер бюджета (рост сбора этого налога повлечет уменьшение объема трансферта с госбюджета), поэтому местным руководителям все равно, как работают местные компании, и почему они не платят налог на прибыль.

В случае, если они будут получать долю этого налога, у них появится стимул развивать предприятия и бороться с уклонением от уплаты налогов. От этого выиграют все: и местные органы власти, и центральный бюджет.
Данный пример хорошо показывает, что связанная модель налоговой системы формирует прямую зависимость между фискальной активностью местных органов власти и их финансовыми возможностями, что заставит местные власти занимать активную позицию при реализации налогового потенциала региона.

Кроме того, необходимо кардинально реформировать налог на недвижимость, который в большинстве развитых стран является основой финансовой самостоятельности местных бюджетов. Однако в Украине его доходы не позволяют покрыть расходы на администрирование.

Чтобы увеличить поступления данного налога, необходимо усилить фискальную нагрузку на граждан, которые владеют значительными объектами жилой недвижимости. Кроме того, при расчете налога непременно должна учитываться рыночная стоимость недвижимости. Только при таких условиях фискальная эффективность данного налога может быть увеличена.

Таким образом, даже в нынешней сложной финансовой ситуации можно найти ресурсы, которые позволили бы, по меньшей мере, начать процесс децентрализации. Перспектива получения новых полномочий и дополнительных доходов снизила бы остроту сепаратистских настроений и повысила бы лояльность местных чиновников к центральной власти. Что самое главное, децентрализация способствовала бы улучшению качества государственного управления в Украине.

Скорее всего, это понимают и киевские чиновники в центральных ведомствах. Однако угроза утраты источниками колоссальных доходов в очередной раз может затмить рациональный подход к решению проблемы.

С точки зрения заработка, им выгоднее согласиться на федерализацию потом, чем на децентрализацию сейчас. И это может оказаться фатальной ошибкой.

Поэтому, позиция АП и Петра Порошенка- это полная децентрализация и постепенное ее внедрение в Украине, подытожил Игорь Мизрах.