А БУДЕТ ЛИ МАЛЬЧИК? ИЛИ ИСТОРИЯ О НЕСОССТОЯВШЕМСЯ ОРДЕНОНОСЦЕ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ В ПОСТРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД

19 Апр 2016 10:12

Одна из предпосылок успешного развития любого государства – создание действенной системы контроля публичных финансов.

Одна из предпосылок успешного развития любого государства – создание действенной системы контроля публичных финансов. Эта цель должна достигаться, прежде всего, путем формирования эффективного законодательства в сфере деятельности высших институтов государственного внешнего аудита, а также их надлежащего кадрового обеспечения.

Таким органом в нашей стране со второй половины 1996 года де-юре является Счетная палата, которая, в соответствии со ст. 98 Конституции Украины, от имени Верховной Рады контролирует поступление средств в государственный бюджет, а также их использование.

До августа прошлого года деятельность высшего органа контроля государственных финансов в нашем государстве осуществлялась на основании Закона Украины «О Счетной палате» от 11 июля 1996 года, который, к слову сказать, не соответствовал мировым стандартам и требовал существенной доработки. Это неоднократно подтверждалось международными экспертами, настаивающими на принятии нового законодательства в этой сфере.

С целью надлежащего выполнения обязательств по Соглашению об ассоциации между Украиной и ЕС, а также договоренностей о создании коалиции депутатских фракций «Европейская Украина», Президент Украины определил соответствующий законопроект как неотложный и внес его на рассмотрение парламента. После обсуждений и доработок новый Закон «О Счетной палате» был принят 2 июля и вступил в силу 9 августа 2015 года, что было в целом позитивно воспринято нашими европейскими партнерами и мировой общественностью.

Новые законодательные нормы в сфере государственного внешнего аудита призваны стать действенной правовой основой для работы Счетной палаты, в соответствии со стандартами Международной организации высших аудиторских институций (INTOSAI; далее – ISSAI) и базовыми документами в этой сфере, в частности Лимской и Мексиканской декларациями о руководящих принципах аудита государственных финансов, а также независимости высших органов контроля.

Сегодня перед Счетной палатой возникают кардинально новые вызовы, которые требуют практически молниеносного реагирования, чтобы предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных ресурсов, а также выявить нарушения по таким приоритетным и критичным для государства направлениям, как национальная безопасность и обороноспособность, борьба с коррупцией, социально-экономическая и гуманитарная сферы, включая медицину и образование.

Вероятно, в связи с этим законодатель и предусмотрел не только существенное расширение сферы полномочий Счетной палаты, но и необходимость основательного обновления ее состава с целью более действенного, а главное – оперативного, выполнения актуальных заданий, при этом должны соблюдаться базовые принципы законности, независимости, объективности, гласности и беспристрастности.

К сожалению, сегодня можно констатировать, что соответствующий кадровый вопрос затягивается, ведь, согласно заключительным положениям вышеуказанного Закона, в течение двух месяцев со дня его вступления в силу (т.е. уже в первой декаде октября 2015 года) Верховная Рада Украины должна была назначить новый состав Счетной палаты на основании открытого и прозрачного конкурса при участии всех заинтересованных лиц и под контролем общественности.

Однако, до сих пор этого не произошло. Возможно, из-за необходимости обработки огромного объема документов многочисленных кандидатов на должности членов Счетной палаты, фактической неопределенности критериев конкурсного отбора, сложности их негласной приоритетности или затянувшейся процедуры специальной проверки. Все может быть.

Но такая ситуация уж точно не способствует надлежащей работе высшей аудиторской институции Украины, выполнению ею новых законодательных полномочий, существенно уменьшает эффективность парламентского контроля за государственными финансами, а также реализации амбициозной программы системных реформ. Более того, такой законодательный контроль де-факто существенно нивелируется, ведь срок полномочий всех членов Счетной палаты (кроме ее председателя) юридически должен был закончиться еще четыре года назад – весной 2012‑го. Благодаря же заключительным положениям нового Закона Украины «О Счетной палате», этот срок не только фактически легитимизирован, но и продлен, как мы видим, на неопределенное время. Учитывая уже состоявшуюся многомесячную кадровую задержку, ранее оптимистично настроенные эксперты уже не берутся прогнозировать, когда же все-таки появится долгожданный «ребенок». Текущая ситуация с формированием новой/старой коалиции в Верховной Раде также не вселяет надежду на скорое решение вопроса.

С другой стороны, удивляет и обескураживает обнародованная еще в середине сентября 2015 года на сайте Комитета ВР по вопросам бюджета информация о кандидатах, подавших документы для участия в конкурсе на должности членов Счетной палаты.

Например, если рядовой гражданин Украины пожелает ознакомиться с «открытыми» сведениями на сайте Комитета относительно того или иного кандидата, нажав на гиперссылку его ФИО, он столкнется с препятствием:  конкурс неожиданно превращается в закрытый или, точнее сказать, в запретный (так и хочется сказать «плод»), вынуждая пользователя обращаться к помощи всезнающего Гугла для перевода слова «forbidden».

По мнению ряда экспертов по вопросам антикоррупционной политики, ситуация с недостаточной прозрачностью конкурса может быть вызвана желанием определенных кругов существенно ограничить осведомленность гражданского общества, в том числе, по отдельным новым‑старым кандидатам, которые практически «»вросли в свои кресла и продолжают уверенно видеть себя на руководящей должности Счетной палаты в среднесрочной (читай – еще шестилетней) перспективе.

Безусловно, преемственность и хранение институциональной памяти являются очень важными условиями для качественной работы такого серьезного органа как Счетная палата. Об этом неоднократно заявляли ведущие западные эксперты в области внешнего аудита государственных финансов, а также по вопросам проведения реформы госслужбы в Украине. Однако здесь не стоит путать понятия. Для этого, например, и вводится институт государственных секретарей в органах исполнительной власти, которые при смене министра (политическая должность) будут оставаться на своих местах для обеспечения эффективного функционирования учреждения. Точно также это касается и органа специальной конституционной компетенции – Счетной палаты. В контексте преемственности речь ведь идёт только об аппарате и о членах Счетной палаты, которые являются профессионалами в этой области, но никоим образом не о топ-менеджменте высшей аудиторской институции государства – председателе Счетной палаты и его заместителе.

И если действующий председатель Счетной палаты, несмотря на то, что срок его полномочий истекает лишь в 2019 году, понимая требования революционного времени относительно перезагрузки руководителей государственных органов власти, даже не подавал свою кандидатуру на конкурс, то у его «боевого» заместителя совершенно другое видение.

Заместитель председателя Счетной палаты Александр Степанович Яременко одним из первых подал документы для участия в конкурсе на должность члена Счетной палаты, из числа которых (9 человек), согласно положениям Закона Украины «О Счетной палате», будут избраны новый председатель и его зам. Несмотря на то, что полномочия г-на Яременко официально закончились ещё 4 года назад, он продолжает «успешно» работать на этой должности и до сегодня. А начал он свою карьеру в этой престижной организации еще в далеком марте 2005 года, а во времена «злочынной влады» даже исполнял обязанности главы Счетной палаты с июля 2011 по апрель 2012 года, надеясь после полноценного 9-месячного срока все-таки полноправно занять первую должность, но как говорится, "не так сталося, як гадалося".

К слову, до этого ему пришлось трудиться не покладая рук заместителем министра финансов Н.Я.Азарова в правительстве г-на Януковича, где он приобрёл «бесценный» профессиональный опыт, который потом стал «незаменим» и «востребован», особенно при расширении международного сотрудничества Счетной палаты в контексте Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом.

Все это, конечно, ничего не значило бы, было бы желание у подобного типа «профессионалов», работающих по принципу главной антагонистки всем известной мультипликационной трилогии 80-х годов прошлого столетия, меняться и совершенствоваться. На деле же, такой «дутый» профессионализм существенно препятствовал в прошлом, и продолжает препятствовать в настоящем реализации любой инициативы, направленной на дальнейшее становление Счетной палаты как современного и независимого высшего органа контроля государственных финансов Украины, отвечающего всем международным стандартам.

В соответствии со своими полномочиями заместитель председателя Счетной палаты А.С.Яременко длительный период являлся куратором направлений, которые касались вопросов стратегического развития Счетной палаты, адаптации и имплементации международных стандартов ISSAI, а также международного сотрудничества.

Анализируя 11 лет «непосильного труда» г-на Яременко на нелегком аудиторском поприще в качестве зампреда Счетной палаты, остановимся на его основных беспрецедентных «достижениях» и «прорывах», которые несут в себе существенные риски, как для процесса реформирования Счетной палаты, так и для системы контроля публичных финансов в целом.

1. Для эффективного выполнения основной функции Счетной палаты – обеспечения государственного внешнего финансового контроля (аудита) – необходимо существование определённых стандартов, методик и рекомендаций. Общие рекомендации по проведению финансового аудита, аудита эффективности, аудита соответствия, а также других контрольных мероприятий должны готовиться на основании изучения, обобщения и адаптации положений международных стандартов ISSAI согласно требованиям национального законодательства. Однако, методические документы, которыми должны руководствоваться аудиторы Счетной палаты, в своем подавляющем большинстве, являются незавершенными, неактуальными, нуждаются в существенной доработке или же вообще не существуют. В частности, Рекомендации по проведению аудита эффективности использования государственных средств, содержащие основные правила и процедуры, которых необходимо придерживаться в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности, утверждены Коллегией Счетной палаты еще в июле 2006 года. Как ни странно, эти рекомендации являются фактической «калькой» аналогичного документа Счетной палаты Российской Федерации и со дня их утверждения вот уже практически 10 лет не претерпевают никаких изменений. В то же время, Методические рекомендации по проведению финансового аудита, утвержденные Счетной палатой в сентябре 2015 года, носят общий и поверхностный характер, не соответствуют общепризнанным требованиям к документам такого формата и, без преувеличения, оцениваются западными экспертами как пребывающие в зачаточном состоянии. Кроме того, до сих пор в Счетной палате не разработаны Рекомендации по проведению аудита соответствия, необходимость в которых является очень актуальной, несмотря на то, что на сегодня не предусмотрено осуществление высшей аудиторской институцией Украины такого типа аудитов.

Исходя из этого, следует констатировать, что деятельность по разработке методических документов в Счетной палате является формальной и ведется на достаточно низком уровне. При этом, необходимая адаптация и имплементация международных стандартов ISSAI в Счетной палате вообще не происходят, несмотря на то, что в организации существует целое управление стратегического развития, аналитики и стандартов, куратором которого вот уже 11 лет является никто иной как лично заместитель председателя Счетной палаты А.С.Яременко.

2. В 2011 году Всемирный банк, за сотрудничество с которым отвечал А.С.Яременко, осуществил оценку деятельности Счетной палаты, о чем ей был направлен отчёт по оценке эффективности управления государственными финансами (PEFA), который проводится раз в 5 лет. Документ содержал пул рекомендаций по приближению Счетной палаты к международным стандартам ISSAI и европейской практике обеспечения внешнего аудита государственных финансов. Однако, вместо того чтобы разработать план имплементации выводов отчёта, г-н Яременко, пользуясь предоставленной ему Парламентом возможностью временно исполнять обязанности председателя Счетной палаты (07.07.2011-12.04.2012), не посчитал нужным ознакомить с ним соответствующих специалистов высшей аудиторской институции Украины и наложил на рекомендации Всемирного банка незамысловатую резолюцию – «В библиотеку». В свою очередь, такая бездеятельность отбросила начало осуществления необходимых реформ в Счетной палате практически еще на 5 лет.

3. По аналогичной схеме г-н Яременко в очередной раз не ознакомил с отчётом «National Integrity System Assessment Report» Transparency International за 2014 год и других специалистов Счетной палаты. Этот документ критически оценивал состояние дел в Счетной палате. Однако никаких мер по его рассмотрению или усовершенствованию роли Счетной палаты в противодействии коррупции принято не было.

4. При проведении экспертами Всемирного банка очередной оценки PEFA в Счетной палате уже в 2015 году А.С.Яременко пытался помешать получению ими объективной информации, настаивая при этом, что нет никакой необходимости в проведении финансового аудита и имплементации стандартов ISSAI, поскольку они носят только рекомендационный характер. Несмотря на вступление в силу 9 августа 2015 года нового Закона Украины «О Счетной палате», нормы которого требуют обратного, вышеупомянутая позиция продолжает им упорно проталкиваться. При этом он прикрывается формой якобы косметического (формального) внесения международных стандартов INTOSAI в практику работы без их углублённого изучения и какой-либо имплементации.

5. В 2016 году специально приглашенными экспертами Национального аудиторского офиса Великобритании, при содействии Немецкого общества по вопросам международного сотрудничества (GIZ), планировалось проведение функциональной оценки (т.н. «оценки равного равным») Счетной палаты. Начало мероприятия, целью которого являлось определение неотложных фактических потребностей в реформировании украинской институции, было заблокировано благодаря деятельности А.С.Яременко. Вследствие этого после длительных переговоров один из ведущих мировых экспертов по вопросам функциональных оценок отменил свой визит в Украину. Время было бесповоротно утрачено (ведь с момента принятия нового Закона прошло уже практически 9 месяцев), а дальнейшее реформирование Счетной палаты фактически сведено на нет. А ведь в международном аудиторском сообществе является общепризнанным тот факт, что без проведения подобной функциональной оценки осуществить эффективные реформы в каком-либо высшем органе контроля публичных финансов любой страны мира (включая Счетную палату Украины), в частности, утвердить адекватную структуру и штатное расписание, принять новый регламент деятельности, а также начать процесс имплементации стандартов ISSAI (как это предусмотрено новым Законом), практически невозможно. При игнорировании же вопроса проведения надлежащей «оценки равного равным» этот процесс будет происходить хаотично и бессистемно, что, очевидно, приведет к фиаско.

6. Глубоко поражает еще один кричащий пример «корректности» и «дипломатичности» куратора международных отношений Счетной палаты. С целью активизации двустороннего сотрудничества между Национальным аудиторским офисом Швеции (НАО Швеции) и Счетной палатой в 2010 году был разработан годичный Совместный план действий, который включал в себя под-проекты: аудит эффективности; финансовый аудит; кадровую политику; управление высшим органом контроля государственных финансов; усиление внутренней и внешней коммуникативной способности. Координатором проекта от Счетной палаты был определен А.С. Яременко, который всячески саботировал осуществление 2-го под-проекта «Финансовый аудит» в связи с нежеланием проводить аудиты финансовой отчетности в Счетной палате, что, к слову, является основным видом аудита в странах ЕС. Между А.С. Яременко и координатором проекта со шведской стороны г-ном Камераном Кхудуром во время общения в телефонном режиме возник конфликт, в результате которого, на призыв г‑на К.Кхудура к украинской стороне выполнять взятые обязательства по реализации упомянутого Совместного плана действий, г-н Яременко в грубой форме ответил шведскому партнеру ненормативной лексикой, послав его далеко за Северный полюс. В связи с невыполнением Счетной палатой своих обязательств и непристойным поведением украинского «координатора», шведская сторона была вынуждена прекратить реализацию проекта со Счетной палатой, по сей день воздерживаясь от какого-либо сотрудничества.

7. На протяжении 2013-2014 годов А.С. Яременко осуществлял системный саботаж и препятствовал инициативам по активизации международного сотрудничества Счетной палаты в контексте выполнения положений Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом, в частности, по вопросам:

1) создания Рабочей группы EUROSAI (Европейская организация высших аудиторских институций) по аудиту средств, выделенных на предупреждение и ликвидацию последствий катастроф, под председательством Счетной палаты. Организация этой группы стала результатом высокой оценки деятельности аудиторов Счетной палаты в Европе, которые на протяжении последнего десятилетия чрезвычайно активно и профессионально занимаются вопросами предупреждения и ликвидации стихийных бедствий;

2) принятия решения о проведении в Украине в 2017 году ІІI Международной совместной конференции EUROSAI‑ASOSAI (кандидатура Счетной палаты как организатора проведения Конференции была утверждена решением Руководящего комитета EUROSAI);

3) внедрения в Счетной палате проекта TWINNING и совместного проведения с НАО Великобритании пилотного финансового аудита;

4) проведения международного семинара для специалистов высших аудиторских институций Украины, Грузии и Молдовы в соответствие с Декларацией о партнерстве и сотрудничестве между высшими аудиторскими институциями в сфере аудитов средств, которые выделяются ЕС, подписанной в феврале 2015 года в Варшаве руководителями счетных палат Украины, Польши, Грузии и Молдовы;

5) обретения Счетной палатой статуса наблюдателя в Контактном комитете высших аудиторских институций стран-членов ЕС и Европейского суда аудиторов.

В результате такой «продуктивной» деятельности заместителя председателя Счетной палаты А.С. Яременко и ее деструктивных последствий, в начале 2015 года кураторство международного сотрудничества возложил на себя непосредственно председатель Счетной палаты.

Исходя из всего сказанного выше, напрашивается вывод: в очередной раз в руководстве Счетной палаты пытается остаться лицо, которое за долгое время пребывания в «топе» не сделало, мягко говоря, каких-либо существенных подвижек, а лишь занималось мелким вредительством и саботажем в угоду своим властным амбициям и закостенелому видению будущего развития системы внешнего аудита через призму мышления старшего ревизора эпохи развитого социализма.

Совершенно очевидно, что за время своего многолетнего кураторства важными направлениями деятельности Счетной палаты г-н А.С.Яременко интересовался не содержательной частью, касающейся вопросов развития имиджа высшего органа контроля государственных финансов, а в большей степени его туристической составляющей. Доказательством этому может служить немалое количество международных мероприятий, в которых он принимал участие в качестве руководителя делегаций Счетной палаты, в свою очередь, не обременяя себя выступлениями и докладами, летая, как правило, бизнес-классом и проживая в гостиничных номерах типа «люкс». Каждый желающий может сделать соответствующий запрос в Счетную палату относительно перечня таких мероприятий VIP-путешественника, осуществленных г-ном Яременко без всяких угрызений совести за счёт средств украинских налогоплательщиков.

………..

Гражданам Украины, которым не безразличны трансформационные процессы в нашей стране, остается только надеяться на то, что народные депутаты, принимающие решение о формировании нового состава членов Счетной палаты, будут руководствоваться теми же критериями, которым следовали в Администрации Президента Украины, отклонив инициативу руководства Счетной палаты о награждении в 2014 году г‑на Яременко орденом по случаю его 60‑летия и в связи с «неописуемыми заслугами» перед Счетной палатой. Тогда, согласно источникам в АП, ответ был однозначным: «Таких заслуженных руководителей надо люстрировать, а не награды им вручать». Однако в 2014-м эти решения соответствовали духу времени и принимались с учетом трагических событий на Майдане, во времена, когда общественность радикально требовала перезагрузки государственной власти, а пребывание на высоких государственных должностях таких одиозных личностей, а тем более их поощрение, вызывало наибольшую волну отрицательных эмоций в украинском обществе.

Как будет спустя два года, то есть сейчас?

Вопрос остается открытым???


Володимир Контрольный

 

Новые обещания
FACEBOOK GROUP